7 июня 2011
Общеправовой принцип запрещения дискриминации, в том числе и в сфере социального обеспечения, в отношении атомщиков оказывается нереализуемым. Сегодня бывшим работникам атомной отрасли, длительное время трудившимся на благо страны и претендующим на получение звания «Ветеран труда», отказывают в присвоении данного звания фактически в связи с отсутствием в атомной отрасли ведомства, федерального органа исполнительной власти, полномочного осуществлять награждение знаками отличия в труде.
Решение существующей проблемыприравнивания работников атомной отрасли России, награжденных знакомотличия в труде Госкорпорации «Росатом» «Ветеран атомной энергетики и промышленности», к числу ветеранов труда является одним из приоритетных направлений деятельности в сфере законотворчества как для Госкорпорации «Росатом», так и для Общероссийского отраслевого объединения работодателей «Союз работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России», а также и для партнера Союза - Российского профессионального союза работников атомной энергетики и промышленности.
На основании ч. 4 ст. 7 Федерального закона «О ветеранах» порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
На данный момент отсутствует единое решение о присвоении звания «Ветеран труда» на основании знака отличия учрежденного Госкорпорацией «Росатом». В разных субъектах Российской Федерации данный вопрос решается по-разному.
В одних регионах органы государственной власти не считают знак отличия Госкорпорации «Росатом» основанием для присвоения звания «Ветеран труда». В частности, в Красноярском крае, с сентября 2008 года управление социальной защиты населения администрации ЗАТО г. Железногорск на основании письма Министерства социальной политики Красноярского края (исх. № 10292-12 от 23.10.2008) отказывает работникам, награжденным ведомственными знаками отличия в труде «Ветеран атомной энергетики и промышленности», выданных Госкорпорацией «Росатом», в присвоении им званий «Ветеран труда».
В определении судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда 06 октября 2009 года высказана позиция, что поскольку Госкорпорация «Росатом» не относится к органам исполнительной власти награждение истца знаком «Ветеран атомной энергетики и промышленности», выданным от имени этой корпорации, не может служить основанием для выдачи ему знака «Ветеран труда». Судебная коллегия Ульяновского областного суда отметила, что в соответствии с действующей структурой органов исполнительной власти Российской Федерации Госкорпорация «Росатом» к органам исполнительной власти Российской Федерации не относится. Из приказа о награждении работника данным знаком и удостоверения следует, что данное награждение было произведено Госкорпорацией от своего имени, а не от имени органа исполнительной власти Российской Федераци, а потому нагрудный знак отличия «Ветеран атомной энергетики и промышленности» не относится к ведомственным знакам отличия в труде, награждение которым дает основание для присвоения звания «Ветеран труда».
В других субъектах Российской Федерации данная точка зрения не поддерживается. В частности, Департаментом социальной защиты населения города Москвы Правительства Москвы в адрес Управлений социальной защиты населения дано разъяснение, о том, что знак отличия Госкорпорации «Росатом» может служить основанием для присвоения звания «Ветеран труда». Указом Президента Удмуртской Республики от 08 мая 2009 г. № 144 знак отличия Госкорпорации «Росатом» служит основанием для присвоения звания «Ветеран труда».
Существует судебная практика, в которой, ссылаясь на наделение Госкорпорации «Росатом» властными полномочиями от имени Российской Федерации, на основании Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», суды удовлетворяют иски о понуждении присвоения звания «Ветеран труда».
Примером служит решение Озерского городского суда Челябинской области от 30 апреля 2010 года (вступило в законную силу 12 мая 2010 года).
Ш., являющаяся пенсионером по старости и награжденная приказом Генерального директора Госкорпорации «Росатом» от 27.01.2010 года № 99/к (л.д. 7) знаком отличия в труде «Ветеран атомной энергетики и промышленности», обратилась в суд с исковым заявлением о признании незаконным решения Министерства социальных отношений Челябинской области об отказе в присвоении звания «Ветеран труда». В обоснование требований указала, что обратилась в УСЗН Администрации Озёрского ГО с заявлением о присвоении звания «Ветеран труда», данное заявление на рассмотрение было передано в Министерство социальных отношений Челябинской области. Письмом первого заместителя Министра социальных отношений Челябинской области от 26.03.2010 года ей отказано в присвоении звания «Ветеран труда». Считая отказ незаконным, Ш. просила обязать Министерство социальных отношений Челябинской области присвоить ей звание «Ветеран труда».
Ответчик возражал против удовлетворения исковых заявлений, т.к. награждение знаком отличия в труде «Ветеран атомной энергетики и промышленности» Госкорпорации «Росатом» не является награждением ведомственным знаком отличия, т.к. произведено организацией не являющейся федеральным органом исполнительной власти.
Суд признал не обоснованным отказ Министерства социальных отношений Челябинской области в признании за истицей права на присвоение звания «Ветеран труда» в связи с награждением её знаком «Ветеран атомной энергетики и промышленности» и признал решение Министерства социальных отношений Челябинской области от 26 марта 2010 года об отказе в присвоении Ш. звания «Ветеран труда» незаконным.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", ветеранами труда являются лица: имеющие удостоверение "Ветеран труда"; награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.
Постановлением Губернатора Челябинской области от 20 апреля 2006 года № 111 утверждено Положение о порядке присвоения звания «Ветеран труда» и выдаче удостоверения «Ветеран труда» в Челябинской области.
Согласно названному постановлению, удостоверение «Ветеран труда» выдается лицам, которым установлена (назначена) пенсия в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и гражданам, которым установлена (назначена) пенсия по иным основаниям, либо назначено пожизненное содержание за работу (службу), звание «Ветеран труда» присваивается при достижении возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 01 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»:
- награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденным ведомственными знаками отличия в труде и имеющим трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет;
- начавшим трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющим трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.
В соответствии с Федеральным законом от 01 декабря 2007 г. №317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Ростатом», Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. «О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» Федеральное агентство по атомной энергии – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, - упразднено.
Согласно п.1 ст. 3 Федерального закона от 01 декабря 2007 г. №317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии» (далее Закон о Госкорпорации) Госкорпорация «Росатом» является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации. Статус, цели создания и деятельности, функции и полномочия Корпорации определяются настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Приказом Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 26 июня 2008 года №225 «Об учреждении ведомственных знаков отличия» учрежден знак отличия в труде «Ветеран атомной энергетики и промышленности», почетная грамота, а также утверждено Положение о знаке отличия в труде «Ветеран атомной энергетики и промышленности» и о почетной грамоте.
Изменение наименования министерства, ведомства с Минатом Российской Федерации на Федеральное агентство по атомной энергии РФ, а в последствии на Госкорпорация по атомной энергии «Росатом», не является основанием для ущемления прав конкретного гражданина на получение социальных льгот и выплат и не умаляет его личный вклад в развитие атомной энергетики и промышленности в Российской Федерации.
Близкие по содержанию решения выносятся судьями Трехгорного городского суда Челябинской области, Десногорского городского суда Смоленской области (Дело 2-406/2009).
Справедливость указанной позиция подтверждается также и тем, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О федеральных органах исполнительной власти и уполномоченных организациях, осуществляющих государственное управление использованием атомной энергии и государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии» от 03.07.2006 года № 412 установлено, что Министерство обороны Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации (в части, касающейся обращения с радиоактивными отходами низкой и средней активности и источниками ионизирующего излучения, не относящимися к ядерному, энергетическому и военному комплексам страны), Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное медико-биологическое агентство и Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" осуществляют государственное управление использованием атомной энергии в отношении подведомственных организаций, а также организаций, координацию и регулирование деятельности которых осуществляют указанные федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации.
Учитывая, что федеральное законодательство не содержит определения понятия «ведомственный знак отличия в труде» или перечня таких знаков, по сущностному признаку – достижение в труде, добросовестный и долголетний труд в атомной отрасли - знак отличия в труде Госкорпорации «Росатом» должен быть признан таковым. В силу неопределенности в законодательстве понятия "ведомственные знаки отличия в труде" не должны нарушатся конституционные права граждан.
Представляется, что окончательное решение проблемы лиц, награжденных знаком отличия в труде Госкорпорации «Росатом», должно быть перенесено в законодательную плоскость. Отнесение к ветеранам труда лиц, награжденных знаками отличия в труде уполномоченного органа управления использованием атомной энергии, должно быть закреплено в Федеральном законе «О ветеранах».
В январе 2011 г. по инициативе Госкорпорации «Росатом» подготовлен, внесен в установленном порядке в Государственную Думу, проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах», которыми предлагается признать знаки отличия, учрежденные Госкорпорацией «Росатом», основанием для присвоения звания «Ветеран труда», путем внесения изменения в подпункт 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах".
9 марта 2011 года Советом Государственной Думы с учетом мнения Правового управления Госдумы принято решение вернуть указанный проект федерального закона авторам законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Указанное решение суда было обусловлено тем, что реализация положений законопроекта повлечет расходы, покрываемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, и необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных субъектов Российской Федерации уже в текущем финансовом году в силу установленного статьей 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа единства бюджетной системы, основанного на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления. Такая необходимость повлечет либо предоставление бюджетам отдельных субъектов Российской Федерации соответствующих межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, либо перераспределение между бюджетами субъектов Российской Федерации общего объема средств, уже выделенных из федерального бюджета. Учитывая вышеизложенное согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации усматриваются основания для получения на представленный законопроект заключения Правительства Российской Федерации.
В настоящее время проводится работа по устранению выявленных Правовым управлением Госдумы замечаний. Законопроект направлен Государственной корпорацией «Росатом» в федеральные органы власти для подготовки заключения Правительства Российской Федерации. В соответствии с Планом законопроектной деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на 2011 год внесение в Правительство Российской Федерации законопроекта О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части отнесения знаков отличия Госкорпорации «Росатом» к ведомственным наградам) намечено на июль 2011.
Законодательство не должно содержать возможность дискриминации прав граждан, награжденных знаком отличия в труде Госкорпорации «Росатом» «Ветеран атомной энергетики и промышленности», в сфере социального обеспечения по сравнению с иными гражданами, которым в Российской Федерации ранее присваивалось звание "Ветеран труда" на основании имевшегося у них знака отличия федерального органа исполнительной власти (Минатом России и т.д.) "Ветеран атомной энергетики и промышленности".
Понимая, что создание равных условий на социальную защиту работников атомной отрасли послужит стабильному функционированию предприятий отрасли, Союз работодателей продолжит работу с федеральными органами власти с целью принятия законопроекта, обеспечивающего преемственность при решении вопросов о присвоении звания «Ветеран труда».
А.Б. Иванов, к.ю.н.